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各省,、自治區(qū),、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委,、各直屬機構(gòu)：
《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》已經(jīng)國務(wù)院同意,，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真組織實施,。
國務(wù)院辦公廳
2021年12月21日
(此件公開發(fā)布)
要素市場化配置綜合改革試點總體方案
為深入貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,，現(xiàn)就積極穩(wěn)妥開展要素市場化配置綜合改革試點工作制定本方案。
一,、總體要求
(一)指導思想,。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，弘揚偉大建黨精神,，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào),，完整、準確,、全面貫徹新發(fā)展理念,，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,，更好發(fā)揮政府作用,，著力破除阻礙要素自主有序流動的體制機制障礙，全面提高要素協(xié)同配置效率,，以綜合改革試點為牽引，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全,，為完善要素市場制度,、建設(shè)高標準市場體系積極探索新路徑，為推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供強勁動力,。
(二)基本原則,。
——頂層設(shè)計、基層探索,。按照黨中央,、國務(wù)院統(tǒng)一部署，在維護全國統(tǒng)一大市場前提下,，支持具備條件的地區(qū)結(jié)合實際大膽改革探索,，尊重基層首創(chuàng)精神，注重總結(jié)經(jīng)驗,，及時規(guī)范提升,，為全國提供可復制可推廣的路徑模式。
——系統(tǒng)集成,、協(xié)同高效,。突出改革的系統(tǒng)性、整體性,、協(xié)同性,，推動各領(lǐng)域要素市場化配置改革舉措相互配合、相互促進,，提高不同要素資源的組合配置效率,。
——問題導向、因地制宜,。牢牢把握正確的改革方向,，聚焦要素市場建設(shè)的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和市場主體反映最強烈的問題，鼓勵地方結(jié)合自身特點開展差別化試點探索,。
——穩(wěn)中求進,、守住底線。從實際出發(fā),，堅持以安全可控為前提,，尊重客觀規(guī)律，科學把握工作時序,、節(jié)奏和步驟,，做到放活與管好有機結(jié)合，切實防范風險,，穩(wěn)步有序推進試點,。
(三)試點布局。圍繞推動國家重大戰(zhàn)略實施,，根據(jù)不同改革任務(wù)優(yōu)先考慮選擇改革需求迫切,、工作基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大的城市群,、都市圈或中心城市等,，開展要素市場化配置綜合改革試點，嚴控試點數(shù)量和試點范圍,。黨中央,、國務(wù)院授權(quán)實施以及有關(guān)方面組織實施的涉及要素市場化配置的改革探索任務(wù)，原則上優(yōu)先在試點地區(qū)開展,。試點期限為2021—2025年,。
(四)工作目標。2021年,，啟動要素市場化配置綜合改革試點工作,。2022年上半年，完成試點地區(qū)布局,、實施方案編制報批工作,。到2023年，試點工作取得階段性成效,，力爭在土地,、勞動力、資本,、技術(shù)等要素市場化配置關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)重要突破,，在數(shù)據(jù)要素市場化配置基礎(chǔ)制度建設(shè)探索上取得積極進展。到2025年,，基本完成試點任務(wù),，要素市場化配置改革取得標志性成果,，為完善全國要素市場制度作出重要示范。
二,、進一步提高土地要素配置效率
(五)支持探索土地管理制度改革,。合理劃分土地管理事權(quán)，在嚴格保護耕地,、節(jié)約集約用地的前提下,，探索賦予試點地區(qū)更大土地配置自主權(quán)。允許符合條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑使用機制,。探索建立補充耕地質(zhì)量評價轉(zhuǎn)換機制,，在嚴格實行耕地占補平衡、確保占一補一的前提下,，嚴格管控補充耕地國家統(tǒng)籌規(guī)模,，嚴把補充耕地質(zhì)量驗收關(guān)，實現(xiàn)占優(yōu)補優(yōu),。支持開展全域土地綜合整治,，優(yōu)化生產(chǎn)、生活,、生態(tài)空間布局，加強耕地數(shù)量,、質(zhì)量,、生態(tài)“三位一體”保護和建設(shè)。
(六)鼓勵優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式,。鼓勵采用長期租賃,、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等方式供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地,。優(yōu)化工業(yè)用地出讓年期,，完善彈性出讓年期制度。支持產(chǎn)業(yè)用地實行“標準地”出讓,，提高配置效率,。支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，完善土地用途變更,、整合,、置換等政策。探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給,。支持建立工業(yè)企業(yè)產(chǎn)出效益評價機制,，加強土地精細化管理和節(jié)約集約利用。
(七)推動以市場化方式盤活存量用地,。鼓勵試點地區(qū)探索通過建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況詳細評價等方式,，細化完善城鎮(zhèn)低效用地認定標準,，鼓勵通過依法協(xié)商收回、協(xié)議置換,、費用獎懲等措施,，推動城鎮(zhèn)低效用地騰退出清。推進國有企事業(yè)單位存量用地盤活利用,，鼓勵市場主體通過建設(shè)用地整理等方式促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),。規(guī)范和完善土地二級市場，完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,、出租,、抵押制度，支持通過土地預(yù)告登記實現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,。探索地上地下空間綜合利用的創(chuàng)新舉措,。
(八)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變,、耕地紅線不突破,、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下，支持試點地區(qū)結(jié)合新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點,，探索宅基地所有權(quán),、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式,。在依法自愿有償?shù)那疤嵯?，允許將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易。在企業(yè)上市合規(guī)性審核標準中,，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地給予同權(quán)對待,。支持建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系。
(九)推進合理有序用海,。探索建立沿海,、海域、流域協(xié)同一體的海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理體系,。統(tǒng)籌陸海資源管理,，支持完善海域和無居民海島有償使用制度，加強海岸線動態(tài)監(jiān)測,。在嚴格落實國土空間用途管制和海洋生態(tài)環(huán)境保護要求,、嚴管嚴控圍填海活動的前提下,，探索推進海域一級市場開發(fā)和二級市場流轉(zhuǎn),，探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)。
三,、推動勞動力要素合理暢通有序流動
(十)進一步深化戶籍制度改革,。支持具備條件的試點地區(qū)在城市群或都市圈內(nèi)開展戶籍準入年限同城化累計互認,、居住證互通互認，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度,，實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住地提供,。支持建立以身份證為標識的人口管理服務(wù)制度，擴大身份證信息容量,，豐富應(yīng)用場景,。建設(shè)人口發(fā)展監(jiān)測分析系統(tǒng)，為重大政策制定,、公共資源配置,、城市運行管理等提供支撐。建立健全與地區(qū)常住人口規(guī)模相適應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付,、住房供應(yīng),、教師醫(yī)生編制等保障機制。
(十一)加快暢通勞動力和人才社會性流動渠道,。指導用人單位堅持需求導向,，采取符合實際的引才措施，在不以人才稱號和學術(shù)頭銜等人才“帽子”引才,、不搶挖中西部和東北地區(qū)合同期內(nèi)高層次人才的前提下,，促進黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位,、社會團體管理人才合理有序流動,。完善事業(yè)單位編制管理制度，統(tǒng)籌使用編制資源,。支持事業(yè)單位通過特設(shè)崗位引進急需高層次專業(yè)化人才。支持探索靈活就業(yè)人員權(quán)益保障政策,。探索建立職業(yè)資格證書,、職業(yè)技能等級證書與學歷證書有效銜接機制。加快發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè),，把服務(wù)就業(yè)的規(guī)模和質(zhì)量等作為衡量行業(yè)發(fā)展成效的首要標準,。
(十二)激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。支持事業(yè)單位科研人員按照國家有關(guān)規(guī)定離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),。推進職稱評審權(quán)下放,，賦予具備條件的企事業(yè)單位和社會組織中高級職稱評審權(quán)限。加強創(chuàng)新型,、技能型人才培養(yǎng),，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。加強技術(shù)轉(zhuǎn)移專業(yè)人才隊伍建設(shè),，探索建立健全對科技成果轉(zhuǎn)化人才,、知識產(chǎn)權(quán)管理運營人員等的評價與激勵辦法,，完善技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化類職稱評價標準。
四,、推動資本要素服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展
(十三)增加有效金融服務(wù)供給,。依托全國信用信息共享平臺，加大公共信用信息共享整合力度,。充分發(fā)揮征信平臺和征信機構(gòu)作用,，建立公共信用信息同金融信息共享整合機制。推廣“信易貸”模式,，用好供應(yīng)鏈票據(jù)平臺,、動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)、應(yīng)收賬款融資服務(wù)平臺,，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)與中小微企業(yè)需求相匹配的信用產(chǎn)品,。探索建立中小企業(yè)壞賬快速核銷制度。探索銀行機構(gòu)與外部股權(quán)投資機構(gòu)深化合作,，開發(fā)多樣化的科技金融產(chǎn)品,。支持在零售交易、生活繳費,、政務(wù)服務(wù)等場景試點使用數(shù)字人民幣,。支持完善中小銀行和農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)，增強金融普惠性,。
(十四)發(fā)展多層次股權(quán)市場,。創(chuàng)新新三板市場股債結(jié)合型產(chǎn)品，豐富中小企業(yè)投融資工具,。選擇運行安全規(guī)范,、風險管理能力較強的區(qū)域性股權(quán)市場，開展制度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點,。探索加強區(qū)域性股權(quán)市場和全國性證券市場板塊間合作銜接的機制,。
(十五)完善地方金融監(jiān)管和風險管理體制。支持具備條件的試點地區(qū)創(chuàng)新金融監(jiān)管方式和工具,，對各類地方金融組織實施標準化的準入設(shè)立審批,、事中事后監(jiān)管。按照屬地原則壓實省級人民政府的監(jiān)管職責和風險處置責任,。
五,、大力促進技術(shù)要素向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化
(十六)健全職務(wù)科技成果產(chǎn)權(quán)制度。支持開展賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點,，探索將試點經(jīng)驗推廣到更多高校,、科研院所和科技型企業(yè)。支持相關(guān)高校和科研院所探索創(chuàng)新職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化管理方式,。支持將職務(wù)科技成果通過許可方式授權(quán)中小微企業(yè)使用,。完善技術(shù)要素交易與監(jiān)管體系,，推進科技成果進場交易。完善職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化容錯糾錯機制,。
(十七)完善科技創(chuàng)新資源配置方式,。探索對重大戰(zhàn)略項目、重點產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈實施創(chuàng)新資源協(xié)同配置,，構(gòu)建項目,、平臺、人才,、資金等全要素一體化配置的創(chuàng)新服務(wù)體系,。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，改革科技項目征集,、立項,、管理和評價機制，支持行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體,，探索實施首席專家負責制,。支持行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)通過產(chǎn)品定制化研發(fā)等方式，為關(guān)鍵核心技術(shù)提供早期應(yīng)用場景和適用環(huán)境,。
(十八)推進技術(shù)和資本要素融合發(fā)展,。支持金融機構(gòu)設(shè)立專業(yè)化科技金融分支機構(gòu)，加大對科研成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的金融支持力度,。完善創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管體制和發(fā)展政策,。支持優(yōu)質(zhì)科技型企業(yè)上市或掛牌融資。完善知識產(chǎn)權(quán)融資機制,，擴大知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資規(guī)模,。鼓勵保險公司積極開展科技保險業(yè)務(wù)，依法合規(guī)開發(fā)知識產(chǎn)權(quán)保險,、產(chǎn)品研發(fā)責任保險等產(chǎn)品,。
六、探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則
(十九)完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制,。建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，支持打造公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺,，推進公共數(shù)據(jù)歸集整合,、有序流通和共享。探索完善公共數(shù)據(jù)共享,、開放,、運營服務(wù)、安全保障的管理體制,。優(yōu)先推進企業(yè)登記監(jiān)管,、衛(wèi)生健康,、交通運輸、氣象等高價值數(shù)據(jù)集向社會開放,。探索開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營,。
(二十)建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則。探索“原始數(shù)據(jù)不出域,、數(shù)據(jù)可用不可見”的交易范式,，在保護個人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的前提下，分級分類,、分步有序推動部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)流通應(yīng)用,。探索建立數(shù)據(jù)用途和用量控制制度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)使用“可控可計量”,。規(guī)范培育數(shù)據(jù)交易市場主體,，發(fā)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、登記結(jié)算,、交易撮合,、爭議仲裁等市場運營體系，穩(wěn)妥探索開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)化服務(wù),。
(二十一)拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景,。發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)和行業(yè)組織作用，推動人工智能,、區(qū)塊鏈,、車聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集標準化,。深入推進人工智能社會實驗,，開展區(qū)塊鏈創(chuàng)新應(yīng)用試點。在金融,、衛(wèi)生健康,、電力、物流等重點領(lǐng)域,，探索以數(shù)據(jù)為核心的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新,，支持打造統(tǒng)一的技術(shù)標準和開放的創(chuàng)新生態(tài)，促進商業(yè)數(shù)據(jù)流通,、跨區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián),、政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用。
(二十二)加強數(shù)據(jù)安全保護,。強化網(wǎng)絡(luò)安全等級保護要求,，推動完善數(shù)據(jù)分級分類安全保護制度，運用技術(shù)手段構(gòu)建數(shù)據(jù)安全風險防控體系。探索完善個人信息授權(quán)使用制度,。探索建立數(shù)據(jù)安全使用承諾制度,，探索制定大數(shù)據(jù)分析和交易禁止清單，強化事中事后監(jiān)管,。探索數(shù)據(jù)跨境流動管控方式,，完善重要數(shù)據(jù)出境安全管理制度。
七,、加強資源環(huán)境市場制度建設(shè)
(二十三)支持完善資源市場化交易機制,。支持試點地區(qū)完善電力市場化交易機制，提高電力中長期交易簽約履約質(zhì)量,，開展電力現(xiàn)貨交易試點,，完善電力輔助服務(wù)市場。按照股權(quán)多元化原則,，加快電力交易機構(gòu)股份制改造,，推動電力交易機構(gòu)獨立規(guī)范運行，實現(xiàn)電力交易組織與調(diào)度規(guī)范化,。深化天然氣市場化改革,，逐步構(gòu)建儲氣輔助服務(wù)市場機制。完善礦業(yè)權(quán)競爭出讓制度,，建立健全嚴格的勘查區(qū)塊退出機制,，探索儲量交易。
(二十四)支持構(gòu)建綠色要素交易機制,。在明確生態(tài)保護紅線,、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線等基礎(chǔ)上,，支持試點地區(qū)進一步健全碳排放權(quán),、排污權(quán)、用能權(quán),、用水權(quán)等交易機制,，探索促進綠色要素交易與能源環(huán)境目標指標更好銜接。探索建立碳排放配額,、用能權(quán)指標有償取得機制,，豐富交易品種和交易方式。探索開展資源環(huán)境權(quán)益融資,。探索建立綠色核算體系,、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制以及政府、企業(yè)和個人綠色責任賬戶,。
八、健全要素市場治理
(二十五)完善要素市場化交易平臺。持續(xù)推進公共資源交易平臺整合共享,，拓展公共資源交易平臺功能,，逐步覆蓋適合以市場化方式配置的自然資源、資產(chǎn)股權(quán)等公共資源,。規(guī)范發(fā)展大數(shù)據(jù)交易平臺,。支持企業(yè)參與要素交易平臺建設(shè)，規(guī)范要素交易平臺運行,。支持要素交易平臺與金融機構(gòu),、中介機構(gòu)合作，形成涵蓋產(chǎn)權(quán)界定,、價格評估,、流轉(zhuǎn)交易、擔保,、保險等業(yè)務(wù)的綜合服務(wù)體系,。
(二十六)加強要素交易市場監(jiān)管。創(chuàng)新要素交易規(guī)則和服務(wù),，探索加強要素價格管理和監(jiān)督的有效方式,。健全要素交易信息披露制度。深化“放管服”改革,，加強要素市場信用體系建設(shè),，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境。強化反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法,，規(guī)范交易行為,，將交易主體違法違規(guī)行為納入信用記錄管理，對嚴重失信行為實行追責和懲戒,。開展要素市場交易大數(shù)據(jù)分析,，建立健全要素交易風險分析、預(yù)警防范和分類處置機制,。推進破產(chǎn)制度改革,，建立健全自然人破產(chǎn)制度。
九,、進一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應(yīng)
(二十七)提高全球先進要素集聚能力,。支持探索制定外國高端人才認定標準，為境外人才執(zhí)業(yè)出入境,、停居留等提供便利,。支持符合條件的境內(nèi)外投資者在試點地區(qū)依法依規(guī)設(shè)立證券、期貨,、基金,、保險等金融機構(gòu)。探索國際科技創(chuàng)新合作新模式，支持具備條件的試點地區(qū)圍繞全球性議題在世界范圍內(nèi)吸引具有頂(更多政策,，請查閱中房網(wǎng) www.fangchan.com)尖創(chuàng)新能力的科學家團隊“揭榜掛帥”,。支持行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建國際性產(chǎn)業(yè)與標準組織，積極參與國際規(guī)則制定,。
(二十八)完善按要素分配機制,。提高勞動報酬在初次分配中的比重，強化工資收入分配的技能價值激勵導向,。構(gòu)建充分體現(xiàn)知識,、技術(shù)、管理等創(chuàng)新要素價值的收益分配機制,。創(chuàng)新宅基地收益取得和使用方式,，探索讓農(nóng)民長期分享土地增值收益的有效途徑。合理分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益,，兼顧國家,、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村居民權(quán)益。探索增加居民財產(chǎn)性收入,，鼓勵和引導上市公司現(xiàn)金分紅,，完善投資者權(quán)益保護制度。
十,、強化組織實施
(二十九)加強黨的全面領(lǐng)導,。堅持和加強黨對要素市場化配置綜合改革試點的領(lǐng)導，增強“四個意識”,、堅定“四個自信”,、做到“兩個維護”，充分發(fā)揮黨總攬全局,、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用,，把黨的領(lǐng)導始終貫穿試點工作推進全過程。
(三十)落實地方主體責任,。各試點地區(qū)要把要素市場化配置綜合改革試點擺在全局重要位置,，增強使命感和責任感，強化組織領(lǐng)導,，完善推進落實機制,，在風險總體可控前提下，科學把握時序,、節(jié)奏和步驟,，積極穩(wěn)妥推進改革試點任務(wù)實施。試點過程中要加強動態(tài)跟蹤分析,，開展試點效果評估,，重要政策和重大改革舉措按程序報批,。
(三十一)建立組織協(xié)調(diào)機制。建立由國家發(fā)展改革委牽頭,、有關(guān)部門作為成員單位的推進要素市場化配置綜合改革試點部際協(xié)調(diào)機制,，負責統(tǒng)籌推進試點工作，確定試點地區(qū),，協(xié)調(diào)解決重大問題，加強督促檢查,。國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)方面指導試點地區(qū)編制實施方案及授權(quán)事項清單,，按程序報批后組織實施;在地方自評估基礎(chǔ)上，定期開展第三方評估,。對取得明顯成效的試點地區(qū),，要予以表揚激勵，及時總結(jié)推廣經(jīng)驗;對動力不足,、執(zhí)行不力,、成效不明顯的試點地區(qū)，要限期整改,，整改不到位的按程序調(diào)整退出試點,。重要情況及時向黨中央、國務(wù)院報告,。
(三十二)強化試點法治保障,。建立健全與要素市場化配置綜合改革試點相配套的法律法規(guī)與政策調(diào)整機制，統(tǒng)籌涉及的法律法規(guī)事項,，做好與相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋的銜接,。試點地區(qū)擬實行的各項改革舉措和授權(quán)事項，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的,，經(jīng)全國人大及其常委會或國務(wù)院依法授權(quán)后實施;其他涉及調(diào)整部門規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的,，有關(guān)方面要按照本方案要求和經(jīng)批準的授權(quán)事項清單，依法依規(guī)一次性對相關(guān)試點地區(qū)給予改革授權(quán),。
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